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【实务】“借公务差旅之机旅游”违纪吗,如何理解处理 ?

作者:我们都是纪检人     发布时间:2017-11-13 9:01:34     阅读:1189     2016年《中国共产党纪律处分条例》第九十八条规定:“有下列行为之一,对直接责任者和领导责任者,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:(一)用公款旅游、借公务差旅之机旅游或者以公务差旅为名变相旅游的;……”
    2003年《中国共产党纪律处分条例》第七十八条规定:“挥霍浪费公共财产,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:(一)用公款旅游或者以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款出国(境)旅游的……”
    两者相比较可以看出,2016年《中国共产党纪律处分条例》将公款旅游从挥霍浪费行为中单列出来,并且增加了“借公务差旅之机旅游”这一表现形式,那么在实践中究竟应该如何理解和把握“借公务差旅之机旅游”?
    一、相关案例
    案例1:赵某,中共党员,某县政府办副主任。2016年3月16日因公事到杭州开会,3月18日会议结束后,恰逢周末,赵某在未向领导报告的情况下绕道至黄山、南京、上海等地游玩,直至3月22日(周二)才回单位上班。3月25日,赵某将游玩过程中的车费、住宿费、门票费等在单位报销,并领取了6天的出差补助。
    案例2:李某,中共党员,某县环保局副局长。2016年3月16日因公到省城开会,3月18日会议结束,恰逢周末,李某在向其领导报告并征得同意后,在省城多个旅游景点游玩,至3月21日(周一)回单位正常上班。经查,李某未在单位报销个人旅游费用,也未领取个人游玩时间的出差补助等。
    案例3:钱某,中共党员,某县国土局工作人员。2016年3月被省国土厅抽调工作五个月,在此过程中,逢节假日不回家的时候,钱某在省内多个旅游景点游玩。经查,钱某的旅游相关费用均由个人承担,也没有利用工作时间贻误工作等情况。
    二、分歧意见
    在上述三个案件的办理过程中,审查人员就案件的定性产生分歧意见:
    第一种意见认为,上述三人的行为均构成借公务差旅之机旅游,应当按照2016年《中国共产党纪律处分条例》第九十八条定性处理。
    第二种意见认为,案例1中赵某的行为构成借公务差旅之机旅游行为,应当按照2016年《中国共产党纪律处分条例》第九十八条定性处理。而案例2、案例3中李某、钱某的行为不构成借公务差旅之机旅游,不应当认定为违纪。
   三、分析意见
    笔者同意第二种意见。具体理由如下:
    公款旅游行为严重损害了党和政府的形象,败坏了党风政风,影响了党群、干群关系,滋长了享乐主义,诱发了腐败问题。党中央、国务院对公款旅游行为一直三令五申、明令禁止。中央“八项规定”实施以来,公款旅游问题得到有效遏制,但仍有个别领导干部搞“变通”,顶风违纪。从各地通报的情况来看,“借公务差旅之机旅游”就是公款旅游中一个重要的形式。
    从构成要件来看,公款旅游行为侵犯的客体是复杂客体,既侵犯廉洁自律制度、规范和党员干部职务廉洁性,又侵犯了机关单位的正常管理秩序和国家财务管理制度。该行为在客观方面违反了《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国公务员法》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等有关规定,具有挥霍浪费公共财产,用公款支付旅游费用的行为,侵犯了公职人员职务廉洁性和国家财经管理制度。该行为的主体是特殊主体,即党和国家工作人员或者其他从事公务人员中的党员。主观方面是故意,即明知自己的行为是挥霍浪费公共财产,用公款支付旅游费用的行为,但仍然实施该行为。
    “借公务差旅之机旅游”,是指确有实际公务需要出差,借此机会在出差的过程中进行旅游的行为。判断是否属于“借公务差旅之机旅游”,需要注意把握以下几点:
    (一)是否使用公款。该违纪行为属于违反廉洁纪律行为,侵犯的是职务廉洁性和财务管理制度,构成该行为要求借机旅游过程中使用的资金是公款,包括直接使用公款或事后报销旅游费用等情形。如果在公务差旅期间,在不影响公务的情况下,在经领导批准同意后自费参观旅游景点,则不应构成本违纪行为。
    (二)是否影响执行公务。由于该违纪行为同时侵犯了机关单位的正常管理秩序,如果使用工作时间,影响执行公务,即使在此过程中未使用公款,也可能构成该违纪行为。实践中较多的情形是,有些党员干部有实际公务但不执行而是借机旅游,回单位后还正常报销了差旅费、住宿费等,这种行为隐蔽性较强,但危害性较大,应当认定为“借公务差旅之机旅游”。
    (三)是否产生后果。如果在公务差旅期间,在不影响公务的情况下,自费参观旅游景点,但在此过程中与他人产生纠纷,产生不良影响,则有可能构成违背公序良俗,在公共场合有不当行为。
案例1中赵某在党的十八大后,在公务出差过程中,擅自延期到外地游玩,并且报销旅游门票、住宿等费用,构成借公务差旅之机旅游行为,违反中央“八项规定”精神,应当按照2016年《中国共产党纪律处分条例》第九十八条定性处理,并责令退赔旅游费用和住宿费、车费等。
    而案例2、案例3中李某、钱某虽然是在公务差旅过程中旅游,但未使用公款,也未利用工作时间,影响正常公务,且并未造成不良影响,不适宜认定为违纪。
    总之,认定“借公务差旅之机旅游”违纪应当充分考虑是否损害党、国家和人民利益,是否影响党的形象,而不能机械理解和执行。对于在公务差旅过程中,利用非工作时间,在未影响公务和未造成不良影响的情况下,自费旅游的情形可以不认定为违纪。